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【聚脲】江苏朗科：浅谈地下综合管廊项目PPP模式
中建政研：我国在基础设施与公用事业建设上稳步推进PPP模式，地下综合管廊项目建设正在进入新的阶段，政府和社会资本方在摸索中稳步前行。2014年以来，我国在公用事业及基础设施领域大力推广PPP模式，市政道路、公益设施、环保行业等项目的建设模式逐渐由政府主导模式转为PPP模式。
从PPP模式的核心思想“以社会资本为主导，合理的建设投资带来合理的建设收益，实现项目的理性化建设，从而避免政府对项目建设出现武断决策，以减轻地方政府负债，使城市基础建设符合城市经济发展需求”为根据，从以下五点综合考量地下综合管廊项目建设PPP模式的合理性。
第一点 项目投资的可靠性：
地下综合管廊建设工程较为复杂，内在铺设管线种类较多，一般包括电力、通信、给排水、热力等，故有多方面的技术要求和行政要求；地下管廊建设工程投资额度比较大，相比单一的管线在技术方面更为复杂；目前对于风险分担的划分、收益的合理性等具体实施方式设定还没有一个科学的标准框架，所以引入社会资本实施PPP模式的管廊建设运作较为困难。因此提供可行性的设计方案能够减轻社会资本对项目投资的疑虑和困惑，便于社会资本方对项目投资进行可行性分析。
第二点 组织机构的专业性：
在政府发起综合管廊项目前，需成立地下综合管廊项目管理委员会（下简称“管委会”）。成员应包括市政府领导、发改、财政等部门负责人，管委会下设项目管理办公室（下简称“PMO”），负责统筹协调管网规划、建设及管理等工作，把涉及电力、热力、给排水、燃气、通信的专项规划融合成综合规划。参与地下管廊的建设运营管理的监管，负责项目运营期间的绩效考核。
PM0组织各个入廊单位展开地下综合管廊项目PPP模式讨论会议，统一管廊入廊条件，设定入廊管线边界条件，制定入廊收费机制等。
第三点 专业技术的可行性：
PMO需组织各管廊单位技术专家，针对管廊建设地的地下环境，制定切实可行的设计方案，便于PPP项目公司参考。PPP项目公司才能在满足各入廊单位项目需求的前提下，优化设计方案，依据现有的资源条件，使项目设计趋向于理性。
第四点 项目运维的可控性：
综合管廊项目运维的可控性来源于三方面：首先是管委会通过项目绩效考核方式对PPP项目公司的监管；其次，在特殊情况下也可通过调价机制来实现对项目运维的可控性；再者，PPP项目公司也可委托相关运营维护专业机构，从而保障项目运维的专业化管理。
第五点 项目收益的稳定性：
《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定：“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由入廊管线单位与管廊建设运营单位共同商议确定。对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，可实行政府定价或政府指导价，政府指导价由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府”。
然而由于各地政府对综合管廊有偿使用制度还未出台相应的政府定价及指导价，以往使用的“空间比例法”及“直埋成本法”均有失公平，如何合理的分摊各入廊单位入廊费和运维费难以解决，导致各入廊单位分摊入廊费和运维费无规则可言、项目收益的不稳定性。最终由政府支付可行性补贴。
从目前国内综合管廊项目PPP模式建设的发展状况来看，项目收益主要体现在：入廊费、出售或租赁费、运营维护费以及政府支付部分可行性补贴。对于综合管廊PPP项目而言，社会资本可从入廊单位收取的入廊费及运维费等收益。因此对社会资本而言，项目收益是稳定的，不管是入廊单位还是政府，最终都会满足社会资本的投资收益，从而保证项目的正常运营。但对政府而言，如何合理分摊入廊单位分摊的入廊费及运维费，将是政府在地下综合管廊项目PPP模式建设中所需要解决的核心问题。
综上所述，城市地下综合管廊项目PPP模式建设前，政府和社会资本均要进行理性分析，基于项目PPP模式建设的特点，从实际情况的多个角度进行理性分析。合理的投资和收益，才能为地方带来理性的城市建设。
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（综合管廊监控室图）
去年八月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（下文称《指导意见》），对地下综合管廊建设的合理性提出具体要求,且从规划、建设、管理和支持政策等四个方面提出了十项具体措施:1.编制专项规划2.完善标准规范3.划定建设区域4.明确实施主体5.确保质量安全6.明确入廊要求7.实行有偿使用8.提高管理水平9.加大政府投入10.完善融资支持。从PPP模式的核心思想“以社会资本为主导，合理的建设投资带来合理的建设收益，实现项目的理性化建设，从而避免政府对项目建设出现武断决策，以减轻地方政府负债，使城市基础建设符合城市经济发展需求”为根据，从以下五点综合考量地下综合管廊项目建设PPP模式的合理性。
第一点 项目投资的可靠性：
地下综合管廊建设工程较为复杂，内在铺设管线种类较多，一般包括电力、通信、给排水、热力等，故有多方面的技术要求和行政要求；地下管廊建设工程投资额度比较大，相比单一的管线在技术方面更为复杂；目前对于风险分担的划分、收益的合理性等具体实施方式设定还没有一个科学的标准框架，所以引入社会资本实施PPP模式的管廊建设运作较为困难。因此提供可行性的设计方案能够减轻社会资本对项目投资的疑虑和困惑，便于社会资本方对项目投资进行可行性分析。
第二点 组织机构的专业性：
在政府发起综合管廊项目前，需成立地下综合管廊项目管理委员会（下简称“管委会”）。成员应包括市政府领导、发改、财政等部门负责人，管委会下设项目管理办公室（下简称“PMO”），负责统筹协调管网规划、建设及管理等工作，把涉及电力、热力、给排水、燃气、通信的专项规划融合成综合规划。参与地下管廊的建设运营管理的监管，负责项目运营期间的绩效考核。
PM0组织各个入廊单位展开地下综合管廊项目PPP模式讨论会议，统一管廊入廊条件，设定入廊管线边界条件，制定入廊收费机制等。
第三点 专业技术的可行性：
PMO需组织各管廊单位技术专家，针对管廊建设地的地下环境，制定切实可行的设计方案，便于PPP项目公司参考。PPP项目公司才能在满足各入廊单位项目需求的前提下，优化设计方案，依据现有的资源条件，使项目设计趋向于理性。
第四点 项目运维的可控性：
综合管廊项目运维的可控性来源于三方面：首先是管委会通过项目绩效考核方式对PPP项目公司的监管；其次，在特殊情况下也可通过调价机制来实现对项目运维的可控性；再者，PPP项目公司也可委托相关运营维护专业机构，从而保障项目运维的专业化管理。
第五点 项目收益的稳定性：
《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定：“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由入廊管线单位与管廊建设运营单位共同商议确定。对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，可实行政府定价或政府指导价，政府指导价由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府”。
然而由于各地政府对综合管廊有偿使用制度还未出台相应的政府定价及指导价，以往使用的“空间比例法”及“直埋成本法”均有失公平，如何合理的分摊各入廊单位入廊费和运维费难以解决，导致各入廊单位分摊入廊费和运维费无规则可言、项目收益的不稳定性。最终由政府支付可行性补贴。
从目前国内综合管廊项目PPP模式建设的发展状况来看，项目收益主要体现在：入廊费、出售或租赁费、运营维护费以及政府支付部分可行性补贴。对于综合管廊PPP项目而言，社会资本可从入廊单位收取的入廊费及运维费等收益。因此对社会资本而言，项目收益是稳定的，不管是入廊单位还是政府，最终都会满足社会资本的投资收益，从而保证项目的正常运营。但对政府而言，如何合理分摊入廊单位分摊的入廊费及运维费，将是政府在地下综合管廊项目PPP模式建设中所需要解决的核心问题。
综上所述，城市地下综合管廊项目PPP模式建设前，政府和社会资本均要进行理性分析，基于项目PPP模式建设的特点，从实际情况的多个角度进行理性分析。合理的投资和收益，才能为地方带来理性的城市建设。
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